2010 წლის 15 დეკემბერს "საგადასახადო დავალიანებებისა და სახელმწიფო სესხების რესტრუქტურიზაციის შესახებ" კანონში ცვლილებები და დამატებები შევიდა, რის მიზეზადაც ავტორები კანონის მოქმედ რედაქციაში არსებული სამართლებრივი თუ ტექნიკური ხარვეზების აღმოფხვრას და კანონის საქართველოს საგადასახადო კოდექსთან შესაბამისობაში მოყვანას ასახელებენ. მათივე განმარტებით, ჯერ კიდევ არსებობენ საწარმოები, რომლებსაც გარკვეული მიზეზების გამო კვლავ ესაჭიროებათ საგადასახადო ან/და სასესხო დავალიანებების რესტრუქტურიზაცია ან სასესხო დავალიანებების პატიება. კანონის მოქმედი რედაქცია ამ შეღავათით სარგებლობის შესაძლებლობას უშვებდა მხოლოდ იმ საწარმოების მიმართ, რომლებმაც შესაბამისი განცხადებით ფინანსთა სამინისტროს 2011 წლის 1 იანვრამდე მიმართეს. ეს ცვლილება კი ამ ვადის 2012 წლის 1 იანვრამდე გადაწევას ითვალისწინებს.
კანონის განმარტებით, ვადაგადაცილებული საგადასახადო დავალიანება არის სხვაობა გადასახადის გადამხდელის მიერ დადგენილ ვადაში გადაუხდელი გადასახადების ან/და სანქციების თანხასა და ზედმეტად გადახდილი გადასახადების ან/და სანქციების თანხას შორის; ვადაგადაცილებული სასესხო დავალიანება არის სახელმწიფო ბიუჯეტის სახსრების ხარჯზე გაცემული სესხებისა და სახელმწიფო გარანტიით გაცემული კრედიტის დაუბრუნებლობის შედეგად წარმოქმნილი და დადგენილ ვადაში დაუფარავი ვალდებულება;
ვადაგადაცილებული საგადასახადო და სასესხო დავალიანებების რესტრუქტურიზაცია ნიშნავს ვადაგადაცილებული საგადასახადო ან/და სასესხო დავალიანების (მათ შორის, ჯარიმები, საურავები, პირგასამტეხლო და სხვა) გაყინვას ან/და გადავადებას ამ კანონით დადგენილი წესით, დავალიანების გაყინვა – ვადაგადაცილებული საგადასახადო ან/და სასესხო დავალიანების გადახდის ვალდებულების შეჩერებას განსაზღვრული ვადით, ხოლო დავალიანების გადავადება – ვადაგადაცილებული საგადასახადო ან/და სასესხო დავალიანების გადახდის ვალდებულების განვადებას. საწარმოს რესტრუქტურიზაცია კი არის საწარმოს საფინანსო-ეკონომიკური მდგომარეობის გასაუმჯობესებლად მიმართული სამართლებრივი, ორგანიზაციულ-ტექნიკური, ტექნოლოგიური და სხვა ღონისძიებათა კომპლექსი.
ზოგი რამ რესტრუქტურიზაციის კანონის მიღების ისტორიიდან
საქართველოს კანონი „საგადასახადო დავალიანებებისა და სახელმწიფო სესხების რესტრუქტურიზაციის შესახებ" 2004 წლის 13 თებერვლიდან არსებობს. მანამდე კი მოქმედებდა 1998 წლის 5 მარტს კი მიღებული კანონი „საგადასახადო დავალიანებებისა რესტრუქტურიზაციის შესახებ". რამ განაპირობა მისი მიღება?
ექსპერტი ეკონომიკურ საკითხებში თემურ კოპალეიშვილი განმარტავს, რომ იმ პერიოდში ეკონომიკის ახალი საკანონმდებლო ბაზა იყო მიღებული. საქართველოს დამოუკიდებლობაც ახალი მოპოვებული იყო და ეკონომიკა პრაქტიკულად დანგრეული გახლდათ. ამ დროს პირველი, რაც ჩვენმა სახელმწიფომ გააკეთა, პრივატიზაცია დაიწყო. ძალიან ბევრი საწარმო გაიყიდა და უამრავი მათგანი (განსაკუთრებით, პატარები) ამავე ობიექტების ხელმძღვანელებმა შეისყიდეს. იტყოდნენ, კოლექტივი ყიდულობსო და როგორც წესი, კოლექტივს ფული არ ჰქონდა, დიდ ნაწილს ყიდულობდა დირექტორი, თანამშრომლებს სიმბოლურ ნაწილს უნაწილებდა. ცხადია, ეს ძალიან ცუდი იყო. მაგრამ ვინც ყიდულობდა, მათაც (თუნდაც იმ დირექტორებს) არ ჰქონდათ საწარმოს ფუნქციონირებისათვის საჭირო ფული და რაც მთავარია, არც არავითარი გამოცდილება დამოუკიდებელი საწარმოების გაძღოლისა. ეს დირექტორები მიჩვეული იყვნენ, რომ ძირითად ფონდებს იღებდნენ, წინასწარ იყო განსაზღვრული, მათ პროდუქციას ვინ ყიდულობდა და ასე შემდეგ. ამიტომ საწარმოების აბსოლუტური უმრავლესობა გაჩერდა. ზოგან ამის ობიექტური პირობებიც იყო. მაგალითად, ერთ-ერთ ღვინის ქარხანას ქონების გადასახადი დაუგროვდა და ქონება კი იყო ძვირადღირებული, უზარმაზარი ცისტერნები, რომლებიც საბჭოთა კავშირის მერე აღარ გავსებულა. ცისტერნებს შენობიდან დაუჭრელად ვერ გამოიტანდენ, ხოლო დაჭრა იმაზე მეტი ჯდებოდა, ვიდრე დაჭრის შემთხვევაში ჯართად გაიყიდებოდა.
ასეთი სიტუაციაში საგადასახადო დავალიანებათა რესტრუქტურიზაციის იდეა გაჩნდა და 1998 წლის 5 მარტს პარლამენტმა შესაბამისი კანონი მიიღო. თუმცა, მაშინ ყველა ფიქრობდა, რომ ეს ძალიან საშიში იყო, რადგან რესტრუქტურიზაციას ერთს რომ გაუკეთებდნენ, მერე "დომინოს ეფექტით" წავიდოდა და ყველა მოითხოვდა, მეტ-ნაკლებად დაასაბუთებდა იმის აუცილებლობას, რომ რესტრუქტურიზაციის კანონი მასზეც გავრცელებულიყო. კანონში კი ეწერა, რომ რესტრუქტურიზაცია პრეზიდენტის ბრძანებულებით ხდებოდა, მაგრამ შექმნილი იყო უწყებათაშორისი კომისია, რომელიც ასეთი სუბიექტისათვის რესტრუქტურიზაციის მიზანშეწონილობის საკითხს სწავლობდა. საწარმოს, სხვა დოკუმენტებთან ერთად, უნდა წარედგინა საწარმოს რესტრუქტურიზაციის გეგმა - რაღაც პერიოდზე გაწერილი პროგრამა, რომლის მიხედვითაც ამ პერიოდში ის საქმიანობას გააუმჯობესებდა, სათანადო შემოსავლები გაუჩნდებოდა და ვადაგადაცილებულ საგადასახადო დავალიანებებს გადაიხდიდა.
2004 წლის 13 თებერვალიდან ქვეყანას უკვე "საგადასახადო დავალიანებებისა და სახელმწიფო სესხების რესტრუქტურიზაციის შესახებ" კანონი აქვს. ანუ თუ პირველი კანონით რესტრუქტურიზაცია მხოლოდ საგადასახადო დავალიანებებს შეეხებოდა, მეორე სახელმწიფო სესხებზეც გავრცელდა. რიგ შემთხვევებში შესაძლებელი გახდა: უიმედო სასესხო დავალიანებების ჩამოწერა, ცალკეული სასესხო დავალიანების გარკვეული ოდენობით ან სრულად პატიება, ცალკეული სასესხო დავალიანების დაფარვის მოთხოვნის უფლების სხვა იურიდიული პირისთვის გარკვეული დისკონტით დათმობა. გარდა ამისა, თუ პირველი კანონით რესტრუქტურიზაცია შეიძლებოდა მხოლოდ ერთხელ (გაყინვის ვადა არაუმეტეს 12 თვისა და გადავადება არაუმეტეს 24 თვისა). მეორე კანონით უკვე "განსაკუთრებული შემთხვევის" ცნება შემოვიდა.
"განსაკუთრებული შემთხვევის" გარდა, ვადაგადაცილებული საგადასახადო და/ან სასესხო დავალიანების რესტრუქტურიზაციის ვადა ასე განისაზღვრა: გაყინვის ვადა არაუმეტეს 24 თვე, ხოლო გადავადების ვადა არაუმეტეს 36 თვისა; "განსაკუთრებულ შემთხვევებში" კი რესტრუქტურიზაციის ვადაა არაუმეტეს 180 თვისა, მათ შორის, დავალიანების გაყინვის პერიოდი – არაუმეტეს 60 თვისა. განსაკუთრებულია შემთხვევა, როდესაც რესტრუქტურიზაცია ხორციელდება შემდეგი პირობებით: ა) იმ საწარმოს საპრივატიზებოდ მომზადება მნიშვნელოვანი საინვესტიციო პროექტების განხორციელების მიზნით, რომელშიც სახელმწიფო ფლობს აქციათა საკონტროლო პაკეტს ან წილის 50% ზე მეტს, ან/და საწარმოს აქვს ქვეყნის სოციალურ-ეკონომიკური განვითარებისათვის სტრატეგიული დანიშნულება ან/და საექსპორტო პოტენციალი; ბ) საწარმოს ვადაგადაცილებული საგადასახადო დავალიანების ან/და სასესხო დავალიანების არსებობა, რომელიც წარმოიშვა იმ საქონლის/მომსახურების მიწოდებაზე მიუღებელი ანაზღაურების გამო, რომელიც უნდა დაფინანსებულიყო ბიუჯეტიდან.
საჭიროა თუ არა რესტრუქტურიზაციის კანონი
საერთოდ, რესტრუქტურიზაციის კანონთან დაკავშირებით როგორც სპეციალისტებს, ისე მეწარმეებს შორის ორი განსხვავებული დამოკიდებულება არსებობს. ერთნი მიიჩნევენ, რომ ის გასაუქმებელია, ვინაიდან ხელს უშლის გაკოტრების მექანიზმის სრულყოფილად ამოქმედებას. მეორეთა აზრით კი საბაზრო ეკონომიკის პირობებში გაკოტრების კანონის არსებობაც აუცილებელია და რესტრუქტურიზაციის კანონისაც, ხოლო თუ გაკოტრების კანონი სრულყოფილად არ მუშაობს, ეს უკვე აღმასრულებელი ხელისუფლების ბრალია.
საქართველომ 1996 წლის 25 ივნისს მიიღო კანონი "გაკოტრების საქმეთა წარმოების შესახებ", რომლის მიზანი, კანონის თანახმად, გახლდათ მოვალის ფინანსური სიძნელეების დაძლევა და მოვალის საწარმოს ლიკვიდაციით ან რეაბილიტაციით კრედიტორთა მოთხოვნების დაკმაყოფილება. 2007 წლის 28 მარტს ეს კანონი ახალმა, "გადახდისუუნარობის საქმის წარმოების შესახებ" კანონმა ჩაანაცვლა, თუმცა არც პირველს და არც მეორეს რეალურად არ უმუშავია, რაც კოპალეიშვილის აზრით, აღმასრულებელი ხელისუფლების პრობლემაა.
მისივე მტკიცებით, რესტრუქტურიზაციის კანონი გაკოტრების კანონის მუშაობას არ აფერხებს. იმიტომ, რომ ჯერ ერთი, რესტრუქტურიზაციაზე მრავალ საწარმოს უთხრეს უარი; მეორეც, იყო მთელი რიგი საწარმოებისა, რომლებიც რესტრუქტურიზაციას არ მოითხოვდნენ და საგადასახადო დავალიანებებს იხდიდნენ; ან თუ ვერ იხდიდნენ, მაშინ თვითონ კოტრდებოდნენ ყოველგვარი გაკოტრების კანონის გარეშე (საწარმოს ლიკვიდაცია მისი აქციონერების, პარტნიორების გადაწყვეტილებითაც შეიძლება). თუ რესტრუქტურიზაციის კანონი ისე იმუშავებს, როგორც ეს კანონმდებელს თავის დროზე ჰქონდა ჩაფიქრებული, მაშინ მან ხელი არაფერს უნდა შეუშალოს, რადგან თუ აუცილებლობა არ არის, საწარმო არ უნდა გაკოტრდეს.
სახელმწიფომ ამ ვალის გადაუხდელობის ობიექტური მიზეზი უნდა დაინახოს. ჩვენ ხომ ვიცით, რომ, მაგალითისთვის, შვეიცარიის სახელმწიფომ ახლახანს გაკოტრებისგან გადაარჩინა ერთ-ერთი უდიდესი ავიაკომპანია შვეიცარიაში. ესეც საწარმოსთვის დახმარების ერთ-ერთი ფორმაა. მაგრამ ამაში დევს ისეთი მექანიზმი, რომელიც ბოროტად არ უნდა იყოს გამოყენებული.
პარლამენტის თავმჯდომარის მოადგილე, "ქრისტიან-დემოკრატიული" მოძრაობის გენერალური მდივანი ლევან ვეფხვაძე შენიშნავს, რომ გაკოტრების კანონი მთელ მსოფლიოში ძალიან ცუდად მუშაობს, რადგან კომპანიების გაკოტრებას ადამიანთა დასაქმების შემცირება მოყვება და ამასთან, ყოველი კომპანიის გაკოტრება სხვა კომპანიებსაც დიდ საფრთხეს უქმნის. ამიტომ დგება საკითხი, თუ როგორ გადაარჩინონ ასეთი კომპანიები. საფინანსო კრიზისის მერე ეს საკითხი კიდევ უფრო მწვავედ დადგა და ამ კომპანიების გადარჩენის მიზნით მთელი რიგი ღონისძიებები იყო მოფიქრებული, ხელისუფლებებმა გარკვეული თანხები გამოყვეს.
რაც შეეხება საქართველოს, ვეფხვაძე ვერ იხსენებს შემთხვევას, რომ ამ კანონის საფუძველზე რომელიმე კომპანია გაკოტრებულიყო. მისი აზრით, შეიძლება ითქვას, რომ ჩვენთან გაკოტრების კანონი საერთოდ არ მოქმედებს.
ბიზნესისთვის, რომელსაც რაღაც პრობლემები ექმნება, რესტრუქტურიზაცია გარკვეული შეღავათია; მაგრამ უნდა დავფიქრდეთ, რა ტიპის დავალიანებებზეა საუბარი და ეს დავალიანებები როგორ გროვდება. ძირითადად, ეს ის დავალიანებებია, რომლებსაც შემოსავლების სამსახური კონკრეტულ საწარმოს შემოწმების შემდგომ დააკისრებს და საურავებიანად ჯამში კოლოსალურ რიცხვს აღწევს ხოლმე. არსებობს "საგადასახადო შეთანხმების" ცნება, როდესაც თუ მეწარმეს დავალიანება აქვს, იგი და საგადასახადო სამსახური მისი ნაწილის გადახდაზე შეთანხმდებიან. მაგრამ ზოგჯერ არაადეკვატური თანხებია. მაგალითად, ერთ-ერთ საწარმოს, რომლის წლიური ბრუნვა 1 მლნ ლარს არ აღემატებოდა, 2 მლნ დააკისრეს და ცხადია, ის ამდენის გადახდას ვერ შეძლებდა. მერე საგადასახადო შეთანხმებაზე წავიდნენ, მაგრამ ჩამოვიდნენ 300 ათას ლარზე, რისი გადახდაც მისთვის გაკოტრებას ნიშნავდა.
საერთოდ, როცა კონკრეტულ ბიზნესს საკმაოდ დიდი თანხებს აკისრებენ, ის ჩუმდება იმ იმედით, რომ საგადასახადო გარიგებაზე თანხას გაუმესამედებენ და შესაბამისად, ხმამაღლა საუბრის ეშინია, რომ რაღაც სხვა პრობლემები შეექმნება. ვეფხვაძე იმ დასკვნამდე მიდის, რომ საბოლოო ჯამში, საგადასახადო შეთანხმებაც და რესტრუქტურიზაციაც გამოყენებული იქნება არა ბიზნესის შეღავათებისთვის, არამედ ბიზნესზე ზეწოლისთვის ("შენ თუ ამას გააკეთებ, მაშინ მე 15 წლიან რესტრუქტურიზაციას გაგიკეთებ!"). ამდენად, მთავარია პირობები გავარკვიოთ, ხომ არ გახდება ეს გარკვეული კორუფციული შეთანხმების ან გარიგების საგანი, იმიტომ რომ ამ თანხის 15-წლიანი რესტრუქტურიზაცია და ეტაპობრივი გადახდა, პრაქტიკულად ნიშნავს უპროცენტო კრედიტს, რომელსაც სახელმწიფო ამ საწარმოს აძლევს და სავარაუდოდ, ეს შეიძლება შერჩევითობის გათვალისწინებით მოხდეს.
შერჩევითი საქმის წარმოება ნიშნავს იმას, რომ ვიღაცასთან კორუფციული გარიგება იქნება, ვიღაცისთვის შეიძლება ეს გაკეთდეს და ვიღაცისთვის არ გაკეთდება. როდესაც ერთ კონკრეტულ უწყებაში გადაწყვეტილების დისკრეცია (დისკრეცია - საკუთარი შეხედულებისამებრ თანამდებობის პირის ან სახელმწიფო ორგანოს მიერ საკითხის გადაწყვეტა (რედ. შენიშვნა)) არსებობს, ეს ყოველთვის შეიცავს ასეთი ტიპის საფრთხეებს, რომლისგან დაცულები, როგორც ჩანს, ამ შემთხვევაში არ ვიქნებით. სამწუხაროდ, ქვეყანაში გრძელვადიანი მიდგომა საერთოდ არა გვაქვს, შესაბამისად ეს 15 წლიანი რესტრუქტურიზაცია, რომელიც ოფიციალურად კეთილი სურვილებით არის შეფუთული, შეიძლება გარკვეული გარიგებებისთვის და ბიზნესზე ზეწოლისთვის იყოს გამოყენებული.
რესტრუქტურიზაციის კანონში "განსაკუთრებული შემთხვევა" განმარტებული არ არის და ვეფხვაძის აზრით, ალბათ, ფინანსთა მინისტრის ბრძანებით განისაზღვრება. სხვათა შორის, ახალ საგადასახადო კოდექსში ძალიან ხშირად მითითებულია, ამას მთავრობა განსაზღვრავსო. ეს პრობლემა ჯერ კიდევ წინა კოდექსში დადგა, როდესაც სასტუმრობისა და რესტორნების დაბეგვრასთან დაკავშირებით ქრონომეტრაჟით დათვლაზე იყო საუბარი და ეს ყველაფერი ერთპიროვნულად მინისტრს თავისი ბრძანებით შეეძლო გაეკეთებინა. ახალ კოდექსში სამინისტროს უფლებამოსილებები კიდევ უფრო გაფართოვდა. არადა, ჩვენი ქვეყანა ბიზნესისა და ინვესტიციებისთვის მიმზიდველი ვერ გახდება, თუკი ყველა ეს ნორმა კანონით ძალიან მკაფიოდ არ იქნება განსაზღვრული და მინისტრის ხასიათზე იქნება დამოკიდებული.
საფინანსო-საბიუჯეტო კომიტეტის თავმჯდომარის მოადგილე, ეროვნულ-დემოკრატიული პარტიის წევრი გურამ ჩახვაძეც აღნიშნავს, რომ რაც შეეხება 15 წლამდე ვადას, ამ შემთხვევაში მთავრობის დისკრეცია უფრო მაღალია და ბევრი რამის რეგულირება კანონში ჩაწერილი არ არის. საერთოდ, შეიძლება ითქვას, ეს ჩვენი კანონმდებლობის ახალი ტრადიციაა. ბევრ რამეს, რაც შეიძლება კანონმა აიტანოს, მთავრობას გადავცემთ ხოლმე. არადა, გვაქვს შემთხვევები (მაგალითად, ჯანდაცვის პრობლემებთან დაკავშირებით), როდესაც მთავრობისთვის ვალდებულების გადაცემა დადებითი შედეგის მომტანი არაა.
"მრეწველობა გადაარჩენს საქართველოს" თავმჯდომარე ზურაბ ტყემალაძის აზრით, გარდა იმისა, რომ მეწარმეებს არათანაბარ პირობებში ამყოფებს, რესტრუქტურიზაციის კანონის არსებობა გაკოტრების კანონს აფერხებს. "როცა 15 წლით რესტრუქტურიზაციას მოახდენ, ბუნებრივია, ის ორგანიზაცია გაკოტრებაზე არ დააყენებს საკითხს და ამ შემთხვევაში კრედიტორებთან დავალიანების გასტუმრება გადაიწევს!"
კავკასიის სამართლის სკოლისა და საქართველოს უნივერსიტეტის ასოცირებულ პროფესორს, ექსპერტ როინ მიგრიაულს მიაჩნია, რომ ორივე კანონი ხელს უწყობს ეკონომიკის განვითარებას. გაკოტრების კანონი, რომელიც პირველ რიგში მოვალის გადარჩენაზეა ორიენტირებული, ხელს უწყობს ეკონომიკური ღირებულებების გადარჩენას და ეს ძალიან მნიშნელოვანი მომენტია საერთოდ ეკონომიკის განვითარებისათვის. გაკოტრების კანონს ყველა ქვეყანაში ძალიან დიდ მნიშვნელობას ანიჭებენ და ეკონომიკის განვითარების ერთ-ერთ კანონად ითვლება. საერთოდ, საწარმოს გაკოტრება მიდის მისი ან ლიკვიდაციისკენ, რომელსაც იძულებითი ლიკვიდაცია ეწოდება და ან რეაბილიტაციისკენ.
მიგრიაულის პრაქტიკაში ძალიან ბევრი ყოფილა შემთხვევა, როდესაც გაკოტრება ლიკვიდაციით დასრულებულა, ანუ საწარმო გაკოტრებული ამოშლილა რეესტრიდან, ე.ი. მომკვდარა. გაკოტრების საქმე შეიძლება აღიძრას ან კრედიტორის, ან მოვალის ინიციატივით. რიგ შემთხვევებში მოვალეს მიუმართავს გაკოტრებაზე და საქმე მისი გაკოტრებით დასრულებულა; რიგ შემთხვევებში კი საქმე კრედიტორს აღუძრავს და მოვალის ლიკვიდაციით დასრულებულა. მაგალითად, ცნობილი კომპანია "მაგნატი 2006", რომელიც დავალიანების გამო, კრედიტორის განცხადების საფუძველზე გაკოტრდა და დღეს-ხვალ დასრულდება მისი ლიკვიდაცია, ამოიშლება რეესტრიდან.
რაც შეეხება საგადასახადო დავალიანებათა რესტრუქტურიზაციის კანონს, აქ რა თქმა უნდა, სახელმწიფოს ნებაა გამოხატული, რომ გადამხდელს გარკვეული საგადასახადო შეღავათები დაუწესოს. მაგრამ მიგრიაულის აზრით, უნდა იყოს ზოგადი მიდგომები და იმას, რაც ინდივიდუალურად ხდება, იგი არ ეთანხმება.
15-წლიანი რესტრუქტურიზაცია 15-წლიანი ეკონომიკური პროგნოზირების არარსებობის პირობებში
ძველი კანონის თანახმად, რესტრუქტურიზაცია მხოლოდ ერთხელ ხდებოდა და გაყინვის ვადა 1 წელს, ხოლო გადავადების ვადა 2 წელს არ აღემატებოდა. ახლა უკვე, განსაკუთრებულ შემთხვევაში, რესტრუქტურიზაცია 15 წლამდე ვადითაც შეიძლება და არც გამეორებაა გამორიცხული. კოპალეიშვილს ვერ წარმოუდგენია, რა არგუმენტაცია უნდა მოიტანოს საწარმომ, რომ მას 15 წლით გადავადება სჭირდება?! კანონში გაშიფრული არაა, "განსაკუთრებული შემთხვევა" ისეთი რა შემთხვევაა, რომ სახელმწიფოს შეუძლია ეს გაითვალისწინოს და საწარმოს 15 წელი ადროვოს. საერთოდ, სახელმწიფოში 15 წლით ეკონომიკურ პროგნოზს ვერ ვაკეთებთ. საბჭოთა კავშირის დროს, გეგმური მეურნეობა რომ იყო, დგებოდა სამეცნიერო ტექნიკური პროგრესის 15-წლიანი პროგნოზი, რომელიც პერიოდულად ზუსტდებოდა და მის ბაზაზე ხუთწლიანი გეგმები დგებოდა. ესე იგი, მაშინაც კი ეკონომიკის განვითარების 15-წლიანი გეგმა არ გვქონდა. ძნელი წარმოსადგენია, დღევანდელ ეტაპზე ეკონომიკის განვითარების 15-წლიან პროგნოზს ვაკეთებდეთ. მით უმეტეს, პროგნოზირებას საერთოდ ჩამოსცილდა ეკონომიკის სამინისტრო და მაკროეკონომიკური პროგნოზირება მხოლოდ ფინანსთა სამინისტროს ხელში დარჩა. როდესაც ინდიკატურ გეგმებს ვაკეთებდით (კანონი გვქონდა ინდიკატური გეგმის შესახებ), მაშინ ეკონომიკის სამინისტრო ყველა სამინისტროსთან ერთად მუშაობდა; ყველა სამინისტრო წარმოადგენდა თავიანთ წინადადებებს და ეკონომიკის სამინისტრო მერე აკეთებდა გაერთიანებულ დოკუმენტს, რომელსაც ერქვა ინდიკატური გეგმა და ის საქართველოს პარლამენტს წარედგინებოდა. დღეს ასეთი პროგნოზი არა გვაქვს და ეს მაკროეკონომიკური პროგნოზი მხოლოდ საბიუჯეტო მიზნისათვის კეთდება. დღეს ჩვენი კანონმდებლობით ბიუჯეტს ვგეგმავთ 3 წლით (პარლამენტში ბიუჯეტის პროექტი რომ შედის, მას თან ახლავს მომავალი 3 წლის მაკროეკონომიკური პროგნოზი). მეტი არ არის. როგორ და ვინ, რომელი სამინისტრო, რომელი კომისია ანგარიშობს, რა იქნება 5, 10, 15 წლის შემდეგ?! როგორ იღებენ გადაწყვეტილებას, ეს ძალიან გაუგებარია.
კოპალეშვილის აზრით, რესტრუქტურიზაციის პირველი კანონიდან დაწყებული და მოქმედით დამთავრებული, აქ მთავარი საფრთხე ისაა, რომ სუბიექტური მიდგომები არ იყოს; რომ რესტრუქტურიზაცია გაკეთდეს ობიექტური აუცილებლობიდან გამომდინარე და არა ლობირებით. ეს 1 წელსაც ეხება და 15 წელს - მით უმეტეს. 15 წლიანი რესტრუქტურიზაცია პრაქტიკულად ჩუქებაა.
საქართველოს ეროვნული ბანკის საბჭოს წევრი, ეკონომიკურ მეცნიერებათა დოქტორი მიხეილ თოქმაზიშვილიც მიიჩნევს, რომ 15 წელი მართლაც ძალიან დიდი დროა. ქვეყანაში ამ პერიოდზე გათვლილი არც ერთი გეგმა არ არსებობს. ჩვენთან გეგმები გათვლილია ერთ-ორ წელიწადზე. რეალურად, 15 წელი ხელს აძლევს მხოლოდ იმ პარაზიტ საწარმოებს, რომლებმაც რესურსები გაფლანგეს და მათ კიდევ 15 წელი ჩანჩალის საშუალება აქვთ. ცხადია, ამ მხრივ ეს უარყოფითია. მაგრამ დადებითია იმ თვალსაზრისით, რომ თუ შესაძლებელია იმ საწარმოთა რესტრუქტურიზაცია, გამოცოცხლება, რომლებიც დღეს გაკოტრების საფრთხის წინაშე არიან, ამ შემთხვევაში რესტრუქტურიზაცია ხელს შეუწყობს, რომ საწარმოებმა თავი გადაირჩინონ და მუშაობა გააგრძელონ. ამიტომ ამას უარყოფითი მხარეც აქვს და დადებითიც.
თოქმაზიშვილის აზრით, ამ კანონის შემოღებით საქართველოში კიდევ 15 წელი არც ერთი საწარმო არ გაკოტრდება. თუმცა, შესაძლებელია გაიზარდოს იმ პარაზიტ საწარმოთა რაოდენობა, რომლებმაც გაფლანგეს სახსრები, რესურსები, გაკოტრების რისკის წინაშე აღმოჩნდნენ და შემდგომ მოხდება მათი შერწყმა, ან გადადენა, ან კიდევ პასუხისმგებლობის აღება მესამე საწარმოების მიმართ. შესაბამისად უნდა ვიფიქროთ, რომ საწარმოებს შორის პარტნიორული ურთიერთობები, მათ შორის კონტრაქტები, უკვე გაცილებით უფრო ფრთხილი, გაცილებით უფრო მოზომილი გახდება. ანუ ყოველი მესამე კონტრაქტორი, ანუ მესამე საწარმო შეეცდება სრულად გაარკვიოს პარტნიორი საწარმოს შესაძლებლობები და მხოლოდ ამის მერე დადოს მასთან კონტრაქტი.
თოქმაზიშვილი აღნიშნავს, რომ რესტრუქტურიზაციის კანონში ერთ-ერთი საკითხი საგადასახადო დავალიანების მესამე პირისთვის გადაკისრებას ეხება. მესამე პირი კი არის ის პირი, რომელსაც შეუძლია ეს საწარმო დააზღვიოს და გარკვეული რისკები თავად იკისროს. ზოგადად ამის რაღაც პრინციპის ჩამოყალიბება მთლად გამართლებული არ იქნება. ყოველ ცალკეულ შემთხვევაში კონკრეტული გადაწყვეტილების გზები უნდა მოიძებნოს.
მიგრიაულის შეფასებით, საბაზრო ეკონომიკისთვის 15-წლიანი რესტრუქტურიზაცია ძალიან ცუდია, ვინაიდან საქართველოში შეღავათების შესახებ ნებისმიერი კანონი ლობისტების დამსახურებით იქმნება და თითოეული კანონის უკან ლობისტი მოიაზრება. გარდა ამისა, 15 წლიანი რესტრუქტურიზაციის დაწესება კონკრეტული საწარმოსთვის, რის უკანაც ვიღაცის ინტერესი იკვეთება, არასწორია, ვინაიდან საბაზრო ეკონომიკა კონკურენციაზეა აგებული და ვიღაცისათვის ასეთი შეღავათის მინიჭება ნიშნავს, რომ მეორე უფრო არასახარბიელო პირობებში ამყოფო.
მიგრიაულს უფრო სამართლიანად მიაჩნია, რომ თუკი რესტრუქტურიზაციას ვაკეთებთ, გავუკეთოთ არა კონკრეტულ საწამოს, რომლის ლობირებაც ხდება, არამედ მთელ იმ დარგს, რომელსაც გაუჭირდა და სახელმწიფო უნდა ხედავდეს, რომელ დარგს გაუჭირდა. ახლა სოფლის მეურნეობაზე რომ ასეთი ამბებია ატეხილი, ე.ი. სოფლის მეურნეობას უჭირს. ბუნებრივია, მაშინ ყველა აგროსაწარმოს უნდა გაუკეთო რესტრუქტურიზაცია, თუნდაც ეს 15 წლით იყოს.
წინააღმდეგობა "მეწარმეთა შესახებ" კანონთან
თემურ კოპალეიშვილი შენიშნავს, რომ რესტრუქტურიზაციის კანონით სახელმწიფო უპირატეს მდგომარეობაში აყენებს საწარმოს, სადაც სახელმწიფოს აქვს 50%-ზე მეტი წილი, ან საკონტროლო პაკეტი. არადა, ჩვენი კანონმდებლობა ასეთ განსხვავებას არ უშვებს (პირიქით, ჩვენ "სახელმწიფო საწარმოს" ცნება კანონმდებლობიდან საერთოდ ამოვიღეთ, რომ სახელმწიფოს წინაშე ყველა საწარმო თანასწორ მდგომარეობაში ყოფილიყო). ის მარტო სახელმწიფოს კი არ აყენებს უპირატეს მდგომარეობაში. დავუშვათ, სახელმწიფოს აქვს საკონტროლო პაკეტი, მაგრამ დანარჩენი ხომ კერძო პირის ხელშია. რატომ უნდა იყოს ეს კერძო პირი განსაკუთრებულ პირობებში სხვა კერძო პირთან შედარებით?! ისიც ხომ იღებს იმ სიკეთეს, რომელიც სახელმწიფომ თავის აქციებზე გაითვალისწინა?!
როგორც კოპალეიშვილი იხსენებს, 1994 წელს "მეწარმეთა შესახებ" კანონის პროექტზე მუშაობისას, ძალიან ბევრი კამათის შემდეგ შეთანხმდნენ, რომ სახელმწიფო საწარმოს სტატუსი არ იარსებებდა და ყველა საწარმო აბსოლუტურად თანაბარ მდგომარეობაში იქნებოდა, იმის მიუხედავად, მასში სახელმწიფოს წილი ექნებოდა თუ არა. მერე, როდესაც პარლამენტში კანონის პროექტი შევიდა, იქ იდო "სახაზინო საწარმოს" ანუ "სახელმწიფო საწარმოს" ცნება და ეს იყო მაშინდელი მთავრობის დაჟინებული მოთხოვნა. ანუ კანონში ჩაიწერა, რომ არსებობს სახელმწიფო საწარმო. ჩვენ გვქონდა ე.წ. "სახაზინო საწარმოები", რომლებიც პრინციპში ბიუჯეტიდან ფინანსდებოდა. უბედურება ის იყო, რომ სახელმწიფო საწარმოებზე სახელმწიფოს სოლიდარული პასუხისმგებლობა ჰქონდა და არსებობდა საშიშროება, რომ ამ საწარმოების ფუნქციონირების შედეგად სახელმწიფო გაკოტრებულიყო (თუ ისინი სესხებს აიღებდნენ და ვერ გადაიხდიდნენ, მერე სახელმწიფოს უნდა გადაეხადა). ამიტომ ეს საწარმოები მთელი ეკონომიკისთვის, მთელი სახელმწიფოსთვის თავისტკივილი იყო და გარკვეული დროის შემდეგ ყველა სახაზინო საწარმო გაუქმდა. დღეს ჩვენ "სახაზინო საწარმოების" ცნება აღარ გვაქვს, "მეწარმეთა შესახებ" კანონიდანაც ამოვიდა და პრაქტიკიდანაც. ამდენად, რაც ახლა რესტრუქტურიზაციის კანონში წერია, ეს ეწინააღმდეგება კანონს "მეწარმეთა შესახებ", რომლის თანახმადაც ყველა საწარმო თანაბარია (ჯორჯ ორუელის ცნობილი რომანიდან ერთი ირონიული გამონათქვამის გადასხვაფერებას თუ მოვახდენთ, "ყველა საწარმო თანასწორია, მაგრამ ზოგიერთი მათგანი უფრო თანასწორია" -
რედ. შენიშვნა).
"მრეწველობა გადაარჩენს საქართველოს" თავმჯდომარე ზურაბ ტყემალაძე აცხადებს, რომ კანონი რესტრუქტურიზაციის შესახებ ანტიკონსტიტუციურიცაა, ვინაიდან კონსტიტუციის მიხედვით, გადასახადებისგან გათავისუფლება მხოლოდ პარლამენტის პრეროგატივაა და არავითარ შემთხვევაში სხვა უწყების, მათ შორის მთავრობის ან მთავრობის რომელიმე დანაყოფის, ფინანსთა სამინისტრო იქნება ეს თუ სპეციალური კომისია. იმ მეწარმისთვის, რომელიც რესტრუქტურიზაციას მიაღწევს და ვისი ვალების გადავადებაც მოხდება, რა თქმა უნდა, კარგია. მაგრამ რა დააშავა მისმა კონკურენტმა ორგანიზაციამ, რომელსაც ვალების რესტრუქტურიზაცია არა აქვს და უნდა გადაიხადოს?! ანუ მისი პროდუქცია უფრო ძვირი ჯდება, ვიდრე იმისი, ვინც რესტრუქტურიზაცია მოახდინა. ეს ნიშნავს, რომ ისინი არათანაბარ პირობებში არიან. კონსტიტუცია კი მიუთითებს, რომ მეწარმეები ყველანი თანაბარ პირობებში უნდა იყვნენ. გარდა იმისა, რომ არაკონსტიტუციურია, ამ შეღავათებით ხელისუფლებასთან დაახლოებული ორგანიზაციები სარგებლობენ. ამის თაობაზე თავის დროზე პარლამენტში კონსულტაციები გაიმართა მთავრობასთან, რომელმაც აღიარა ამ კანონის ანტიკონსტიტუციურობა, მაგრამ მერე აღარ შეასრულა მაშინდელი დაპირება, რომ 2007 წლის ბოლოს ამ კანონს გააუქმებდნენ.
როინ მიგრიაულს "განსაკუთრებული შემთხვევის" ამ კანონისეული განმარტება არასამართლიანად მიაჩნია, ვინაიდან სახელმწიფო განსაკუთრებული შემთხვევების კატეგორიაში აქცევს 2 ტიპის საწარმოს. პირველ შემთხვევაში ეს არის საწარმოები, სადაც სახელმწიფო ფლობს საკონტროლო პაკეტს აქციებისა ან 50%-ზე მეტ წილს და მეორე შემთხვევა არის ის, როდესაც სახელმწიფო ლობირებას უწევს ისეთ საწარმოებს, რომლებიც ფინანსდებიან ბიუჯეტიდან და ჩვენ ვიცით, ბიუჯეტიდან დაფინანსება როგორ მიიღწევა. საბიუჯეტო სახსრებზე ხელი ყველას არ მიუწვდება და შესაბამისად, აქ აქცენტი სწორედ ისეთ საწარმოებზეა გაკეთებული, რომლებიც ისედაც პრივილეგირებულ მდგომარეობაში არიან.
"კანონში გამოყენებულია აგრეთვე ტერმინები, "ჩამოწერა" და "პატიება", თუმცა არც ერთი მათგანი განმარტებული არ არის. საგადასახადო კოდექსში გვაქვს "უიმედო დავალიანებების ჩამოწერა" და შეიძლება იქიდან აიღეს; მაგრამ "პატიება" არსად წერია, ეკონომიკური ტერმინი არ არის. თუ იმასაც გავიხსენებთ, რომ საგადასახადო დავალიანებებს ეხება, საგადასახადო შეღავათების გავრცელებაც კი მხოლოდ კანონით შეიძლება და ინდივიდუალური საგადასახადო შეღავათების დაწესება საერთოდ აკრძალულია, პატიება აბსურდია", - აცხადებს თემურ კოპალეიშვილი.
გურამ ჩახვაძის აზრით, იმისათვის, რომ რესტრუქტურიზაციის ამ კანონმა ეფექტიანად იმუშაოს, შეიძლება გამოყენებული იყოს, მაგალითად, ბიზნეს საბჭო, რომელიც პარლამენტის თავმჯდომარესთან იქმნება. ამ საბჭოში იქნებიან როგორც საკანონმდებლო და აღმასრულებელი ხელისუფლებების, ისე ბიზნეს-სექტორისა და არასამთავრობო ორგანიზაციების წარმომადგენლები. საბჭომ ახალ საგადასახადო კოდექსში არსებული ხარვეზების გამოვლენასა და მათი აღმოფხვრის წინადადებებზე უნდა იმუშაოს. ამან შემდეგ თავისი ასახვა უნდა ჰპოვოს სახელმწიფო პოლიტიკაში, კანონებში და ასე შემდეგ. ანალოგიური მიდგომა შეიძლება განხორციელდეს ამ რესტრუქტურიზაციის კანონთან და ყველა იმ კანონთან დაკავშირებით, რომელიც ბიზნესს ეხება.
დალი ჩიკვაიძე
