რა არის ეკონომიკური თავისუფლება
"ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ" ორგანული კანონი პარლამენტმა 1 ივლისის რიგგარეშე სესიის სხდომაზე მე-3 მოსმენით მიიღო, თუმცა დოკუმენტი მხოლოდ 2013 წლის 31 დეკემბრიდან ამოქმედდება. მოგეხსენებათ, მისი ინიციატორი და ავტორი არის საქართველოს პრეზიდენტი, რომელსაც ამ იდეის პრეზენტაცია ჯერ კიდევ 2009 წლის 6 ოქტომბერს, პარლამენტში ჰქონდა. როგორც ფინანსთა სამინისტრო აცხადებს, აღნიშნული კანონის მიღებით "კიდევ ერთხელ დამტკიცდა, რომ ქვეყნის ხელისუფლება მსოფლიო ეკონომიკური კრიზისით გამოწვეული სირთულეების მიუხედავად, ლიბერალური ეკონომიკური პოლიტიკის ერთგულია". ფინანსთა მინისტრ დიმიტრი გვინდაძის აზრით, კანონი მნიშვნელოვანია, უპირველეს ყოვლისა, კერძო სექტორისა და ზოგადად, ბიზნესის განვითარების კუთხით.
ვნახოთ, რა წერია ამ კანონში. მისი შესავალი ნაწილი მთავრდება შემდეგი წინადადებით:
`თავისუფლება არის ეკონომიკური პოლიტიკისძირითადი პრინციპი, რომელიც გამოიხატება მთავრობის მცირე ზომაში, პასუხისმგებლობიან მაკროეკონომიკურ პოლიტიკასა და დაბალ გადასახადებში~.
ეკონომიკური საკითხების ექსპერტ თემურ კოპალეიშვილის შეფასებით, ჯერ ერთი, ეს ჩანაწერი ნორმა არ არის, დეკლარაციაა და მეტი არაფერი. იგი ცნობილი იურისტის, თბილისის სახელმწიფო უნივერსიტეტის ყოფილი პრორექტორისა და კათედრის გამგის სერგო ჯორბენაძის ხატოვან გამონათქვამს იმოწმებს: კანონი ისეთი რამ არის, რომლის დარღვევა უნდა შეიძლებოდეს; თუ ვერ დაარღვევ, კანონი კი არა, დეკლარაციააო. ზუსტად ასეთი დეკლარაციაა ეს ჩანაწერი. მეორეც, კაცმა არ იცის, რა არის `მთავრობის მცირე ზომა~; რაღაცა სიდიდე მცირეა მეორე სიდიდის მიმართ, ამ დროს მესამის მიმართ შეიძლება პატარა არ იყოს. ასევე გაურკვეველია, რას გულისხმობენ `პასუხისმგებლობიან მაკროეკონომიკურ პოლიტიკასა~ და `დაბალ გადასახადებში~.
თბილისის სახელმწიფო უნივერსიტეტის სრული პროფესორის ნოდარ ხადურის განმარტებით კი `მცირე ზომის მთავრობა~ გულისხმობს არა მთავრობის წევრთა რაოდენობას, არამედ მთავრობის მიერ მთლიანი შიდა პროდუქტის მოხმარების შემცირებას. მისივე აზრით, შეუძლებელია ვინმე არ ეთანხმებოდეს, რაც შესავლის ბოლო წინადადებაში წერია და ამბობდეს, რომ ან გადასახადები უნდა იყოს ძალიან მაღალი, ან მთავრობა უნდა ხარჯავდეს ძალიან ბევრს და ან უპასუხისმგებლო მაკროეკონომიკური პოლიტიკა უნდა განხორციელდეს.
რამდენად დაცულია ეს პრინციპები საქართველოში? ხადურის ინფორმაციით, ჩვენი მთავრობის მიერ გაწეული ხარჯების წილს მთლიან შიდა პროდუქტთან მიმართებაში თუ შევადარებთ მსოფლიოს სხვა ქვეყნების იგივე მაჩვენებლებს, ვერ ვიტყვით, რომ ჩვენი მთავრობა უფრო მეტს ხარჯავს, ვიდრე სხვა ქვეყნების მთავრობები. წილობრივად მთლიან შიდა პროდუქტთან მიმართებაში ჩვენ შედარებით ნაკლებ თანხას, დაახლოებით 30%-ს ვხარჯავთ მაშინ, როცა შეერთებულ შტატებში ეს მაჩვენებელი მთლიანი შიდა პროდუქტის 40%-მდეა, ევროპის ზოგიერთ ქვეყანაში თითქმის 50%-ია. ამ მხრივ ჩვენთან საგანგაშო მდგომარეობა არ არის, მაგრამ ეკონომიკაში ყველაფერს ორი მხარე აქვს. მეორე მხრივ, ჩვენ, მაგალითად, მეცნიერებასა და განათლებას, გარემოს დაცვას ევროკავშირში მიღებული სტანდარტებით ვერ ვაფინანსებთ, ვინაიდან მთავრობა უზარმაზარ თანხებს ხარჯავს ინფრასტრუქტურულ პროექტებზე, თავდაცვასა და უშიშროებაზე, სოციალურ ხარჯებზე და ასე შემდეგ. ეს ნიშნავს თუ არა იმას, რომ მას პასუხისმგებლობიანი მაკროეკონომიკური პოლიტიკა არ გააჩნია? მოგეხსენებათ, მაკროეკონომიკური პოლიტიკის ერთ-ერთი მთავარი ამოცანა არის სტაბილური ეკონომიკის და ე.წ. მდგრადი ეკონომიკური განვითარების მიღწევა. რაც შეეხება მდგრად ეკონომიკურ განვითარებას, საქართველოში 1994 წლის შემდეგ (თუ არ ჩავთვლით მხოლოდ 2009 წელს) ეკონომიკური ზრდა დადებითი იყო (თუმცა, სხვა საკითხია, რამდენად იყო ეს განვითარება). მაკროეკონომიკური პოლიტიკა ორ მნიშვნელოვან ფაქტორს, ინფლაციასა და უმუშევრობას შეიცავს; ამ თვალსაზრისით ნამდვილად ძალიან მძიმე მდგომარეობა გვაქვს. საქართველოში ოფიციალური უმუშევრობა 16% ზე მეტია; ქალაქის მოსახლეობის 27%-ზე მეტი ოფიციალურად უმუშევარია და 1 წელია, ინფლაცია ერთნიშნა მაჩვენებელზე არ დასულა. ბოლო `მიღწევა~, რომელიც გვახარეს, იყო 10%-იანი ინფლაცია ივნისში, თუმცა გამორიცხული არაა, რომ ივლისში ეს მაჩვენებელი დაირღვეს, ვინაიდან ძალიან ბევრი რამ ისევ გაძვირდა. სოფლის მცხოვრებთა უმუშევრობის შედარებით ნაკლები დონე მხოლოდ იმით აიხსნება, რომ მათ მიწის ნაკვეთები აქვთ; მართალია, სოფლად უფრო მეტი ადამიანია დასაქმებული, მაგრამ სიღარიბის დონე სოფლად უფრო მეტია. პასუხისმგებლობიანი მაკროეკონომიკური პოლიტიკა კი, ხადურის აზრით, გულისხმობს, რომ ქვეყნის მაკროეკონომიკური პოლიტიკა მიმართული უნდა იყოს იმაზე, რომ კეთილდღეობა მოსახლეობის რაც შეიძლება ფართო ფენებისათვის იყოს მიღწეული. რაც შეიძლება ბევრი მდიდარი უნდა გვყავდეს და რაც მეტი მდიდარი გვეყოლება, მით ნაკლები ღარიბი იქნება. მაგრამ ამავე დროს სახელმწიფომ აუცილებლად უნდა გაატაროს პასუხისმგებლობიანი და მიზანმიმართული სოციალური პოლიტიკა, რათა ადამიანებს, რომლებსაც საკუთარი თავის უზრუნველყოფა არ შეუძლიათ, ღირსეული ცხოვრების შესაძლებლობა ჰქონდეთ.
გადასახადების თვალსაზრისითაც საქართველო მაღალგადასახადებიან ქვეყანას ნამდვილად არ განეკუთვნება. ამას არც მსოფლიო კვლევები უარყოფს და ჩვენც ვადასტურებთ, რომ საქართველოში არის ერთ-ერთი ყველაზე დაბალი გადასახადები, მათ შორის იმ სივრცეში, რომელშიც ჩვენ ვართ. მაგრამ საქმე ისაა, რომ ხარჯები, რომელსაც ბიზნესი ან ადამიანები გასწევენ და არის სახელმწიფოს შემოსავალი, მხოლოდ გადასახადებისგან არ შედგება. მაგალითად, არის მოსაკრებლები, რომელთა შემოღებაზეც დღეს არანაირი მორატორიუმი არ ცხადდება.
მაკროეკონომიკური პოლიტიკა დისკრეტული უნდა იყოს
ახლა მუხლებს მივყვეთ. კანონი 5-მუხლიანია. პირველ მუხლს ჰქვია `საქართველოს მოქალაქეთა მონაწილეობა საერთო-სახელმწიფოებრივი გადასახადების დადგენაში~. მისი პირველი პუნქტი ორნაწილიანია და ეხება გადასახადებზე გარკვეულ შეზღუდვებს ამ კანონის ამოქმედების თარიღიდან. `ა~ ქვეპუნქტით, `საერთო-სახელმწიფოებრივი გადასახადის ახალი სახის შემოღება, გარდა აქციზისა, ან საერთო-სახელმწიფოებრივი გადასახადის სახის მიხედვით განაკვეთის ზედა ზღვრის გაზრდა, გარდა აქციზისა, შესაძლებელია მხოლოდ რეფერენდუმის გზით~. თემურკოპალეიშვილი აცხადებს, რომ მას არ სმენია, საგადასახადო კოდექსით გათვალისწინებულ გადასახადებზე სადმე რეფერენდუმს ატარებდნენ, ალბათ იმიტომ, რომ ცოტა გაუგებარი იქნება, ვინ დათანხმდება ნებისმიერი გადასახადის გაზრდაზე.
ნოდარ ხადური იხსენებს, რომ 2009 წლის 6 ოქტომბერს, როდესაც საქართველოს პრეზიდენტმა თავისი ეს ინიციატივა საჯაროდ პირველად განაცხადა, რამე გამონაკლისებზე საუბარი არ ყოფილა; პრეზიდენტს არ უთქვამს, რომ ადგილობრივ გადასახადებს, ან აქციზს ეს არ შეეხება. რა თქმა უნდა, კარგია 4 სახის საერთო სახელმწიფოებრივი გადასახადი (საშემოსავლო, მოგების, დამატებული ღირებულების (დღგ), იმპორტის) რომ არ გაიზრდება, მაგრამ თუ ადგილობრივი გადასახადები, ან აქციზი გაიზრდება, ბიზნესისთვის ესეც საკმაოდ სერიოზული დარტყმა შეიძლება იყოს. აქციზით, მაგალითად, თამბაქო და ალკოჰოლი იბეგრება და შეიძლება ვინმემ თქვას, რომ მათი მოხმარების შეზღუდვა გვინდა და ამიტომ შეიძლება გავზარდოთ გადასახადებიო, რაც თეორიულად შეიძლება ასეც იყოს. მაგრამ აქციზით საავტომობილო საწვავიც _ ბენზინიც და დიზელიც იბეგრება. მათი გაძვირება კი მთელ ეკონომიკაზე უარყოფით ზეგავლენას გამოიწვევს. ასე რომ, ამ თვალსაზრისით გარკვეული შეუსაბამობაა.
ამავე მუხლის მე-6 პუნქტი გვეუბნება, რომ `საქართველოს მთავრობას უფლება აქვს, მოითხოვოს გადასახადების დროებით გაზრდა არა უმეტეს 3 წლის ვადით. ამ შემთხვევაში რეფერენდუმი არ ტარდება~. როგორც ხადური შენიშნავს, მთავრობას გაუჩნდა 3 წლიანი ე.წ. `ლუფტი~, ანუ მას შეუძლია 3 წლით მოითხოვოს გადასახადების გაზრდა, ყოველგვარი რეფერენდუმის გარეშე და შეზღუდულიც არ არის, რამდენი 3-წლიანი ციკლი შეიძლება იყოს. თუმცა, ეს აბსოლუტურად ლოგიკურია, იმიტომ რომ მაკროეკონომიკური პოლიტიკა ე.წ. დისკრეტული უნდა იყოს; ანუ სხვადასხვა სიტუაციაში ის სხვადასხვანაირი უნდა იყოს. თუ ეკონომიკური აღმავლობაა, მაშინ სხვანაირი მაკროეკონომიკური პოლიტიკაა საჭირო, თუ ეკონომიკაში დაცემაა _ სხვანაირი. ასე რომ არ იყოს, მაშინ მთავრობა და ფინანსთა სამინისტრო არ დაგვჭირდებოდა; გვექნებოდა `ექსელის~ ცხრილი, რომელშიც ვიღაცა ერთი ადამიანი მონაცემებს შეიტანდა და მერე ყველაფერ დანარჩენს `ექსელის~ ცხრილი გააკეთებდა.
ანუ ეს ჩანაწერი ხომ არ არის პრეზიდენტის ინიციატივის გამო შექმნილი ჩიხიდან გამოსავლის მცდელობა? ყოველ შემთხვევაში, ეს არის სერიოზული ჩანაწერი, რომელიც მთავრობას საშუალებას აძლევს, რომ პრეზიდენტის ინიციატივას გვერდი აუაროს.
კოპალეიშვილს კი უკვირს, საერთოდ რა აზრი აქვს ამ კანონს, 3 წლით თუ გაზარდე შენ გადასახადი, როდესაც მთავრობის მოქმედების პერიოდი 4-5 წელზე მეტი არ არის?! არც არის აკრძალვა, რომ მეორე 3 წლით არ შეუძლია! მეორეჯერაც შეუძლია, მესამეჯერაცდა ა.შ.
მე-5 პუნქტით `დაუშვებელია, რეფერენდუმის საგანი იყოს გადასახადის პროგრესულობის პრინციპი ან მეთოდოლოგია/საგადასახადო რეჟიმი~. კოპალეიშვილის აზრით, ჯერ ერთი, გამოდის, `საგადასახადო რეჟიმი~ და `მეთოდოლოგია~ ერთი და იგივე ყოფილა; მეორეც, ამ კანონით შემოტანილი ცნებები `პროგრესიულობის პრინციპი~, `საგადასახადო რეჟიმი~ და `მეთოდოლოგია~ არც ამ კანონით და არც კოდექსით განმარტებული არ არის. ასე რომ, ეს მე-5 პუნქტის მთელი დებულება რისთვის არის მოტანილი, არ ვიცით. ან რატომ არ შეიძლება, რომ პროგრესიულობის პრინციპი იყოს რეფერენდუმის საგანი? პროგრესიულობა არის დაბეგვრის ერთ-ერთი მეთოდი. რომელი მეთოდით დავბეგროთ? _ ეს რატომ უნდა ჰკითხო ხალხს და საერთოდ რატომ უნდა ჰკითხო, დავბეგრო თუ არაო?! არც ერთ გადასახადზე არ იტყვის ხალხი, მოვუმატოთო! რა აზრი აქვს მაშინ შეკითხვას და რეფერენდუმს?
როგორც ხადური შენიშნავს, უნდა ეწეროს `პროგრესიული გადასახადი~ და არა `პროგრესული გადასახადი~. პრაქტიკულად ყველა ქვეყანაში, იშვიათი გამონაკლისის გარდა, არის პროგრესიული საშემოსავლო გადასახადი, ანუ ადამიანს რაც უფრო მეტი შემოსავალი აქვს, იგი მით მეტი პროცენტით იბეგრება. ასეთი საგადასახადო სისტემა 2005 წლის 1 იანვრამდე საქართველოსაც ჰქონდა. ჩვენ მოგვიწევს პროგრესიული საშემოსავლო გადასახადის შემოღება, რაც, ალბათ, სოციალურად სამართლიანია. თუმცა, გაუგებარია, დასუფთავების მოსაკრებელი მოხმარებული ელექტროენერგიის რაოდენობას რომ მიაბეს. აქ აშკარად პროგრესიულობის პრინციპია.
მიუხედავად იმისა, რომ ეს არ არის საერთო სახელმწიფოებრივი გადასახადი, რასაც რეფერენდუმი არ სჭირდება, ასეთი ტიპის გადაწყვეტილებებს შეუძლია სერიოზული დარტყმა მიაყენოს ფინანსებს. რიგითი მოქალაქისთვის არანაირი მნიშვნელობა არა აქვს, გადასახადი საერთო სახელმწიფოებრივია თუ არა, ის მისი ჯიბიდან გადის.
ძალიან საინტერესოა ამ კანონის მე-2 მუხლის პირველი პუნქტის პრეამბულა, რომელიც გვეუბნება, რომ `ეკონომიკის გრძელვადიანი და სტაბილური ზრდის საშუალებით კეთილდღეობის უზრუნველსაყოფად და ყოველი შემდგომი თაობისათვის სამართავად შემცირებული ფინანსური ვალდებულებების მქონე ქვეყნის გადაცემის ხელშეწყობის მიზნით~ მაკროეკონომიკური პარამეტრების მაქსიმალური ზღვრები დგინდება. 13 ივლისს ფინანსთა მინისტრმა განაცხადა: „ამჟამად, სახელმწიფო ვალის შეფარდება მშპ-სთან შეადგენს 43%-ს. გამომდინარე ეკონომიკური ზრდის მაღალი ტემპებიდან, ჩვენ ვფიქრობთ, რომ 2012 წლიდან დაიწყება კლებადი დინამიკა და ჩვენ ჩამოვალთ 40 38-35%-ზე, რაც ძალიან ბევრს ნიშნავს ფისკალური სტაბილურობის კუთხით~.
კოპალეიშვილი აცხადებს, რომ კარგია თვითონ იდეა, რომ შთამომავლობას ნაკლები ვალები დავუტოვოთ, რომ სახელმწიფოს რაც შეიძლება ნაკლები ვალი ჰქონდეს, მაგრამ შევადაროთ, ეს ხელისუფლება რომ მოვიდა, მაშინ რამდენი იყო სახელმწიფოს ვალი და დღეს რამდენია. თუ თავის თავს აკრიტიკებს სახელმწიფო, ეს ვალები რომ აიღო, მაშინ რად უნდა ამას კანონი?! მაშინ გამოვიდეს და თქვას, რომ ძალიან ცუდი გავაკეთეთ, ვალი რომ ავიღეთო, მით უმეტეს, არც ის ვიცით, სად წავიდა ეს ვალი, რას მოხმარდა ყოველ შემთხვევაში, მოსახლეობის კეთილდღეობა ისე არ ამაღლებულა, როგორც გვპირდებოდნენ.
ნოდარ ხადურის აზრით, ჩანაწერი ამ პუნქტის პრეამბულაში, რომ ქვეყნის ფინანსური ვალდებულებები უნდა მცირდებოდესო, მხოლოდ განაცხადია, ვინაიდან ნებისმიერ შემთხვევაში, თუ ქვეყანას აქვს ბიუჯეტის დეფიციტი, ეს ნიშნავს, რომ ის იღებს ვალს. `ბ~ ქვეპუნქტი ამბობს, რომ `ნაერთი ბიუჯეტის დეფიციტის შეფარდება მთლიან შიდა პროდუქტთან არ უნდა იყოს 3%-ზე მეტი~, მაგრამ თუ ყოველ წელს მშპ-ის 3%-იანი დეფიციტი გვექნა, მშპ-ის ზრდა ჩვენ გვაძლევს საშუალებას გავზარდოთ ვალი. ანუ მიზანი, რომ ჩვენს შვილებს შემცირებული ფინანსური ვალდებულებები დახვდეთ, არის ძალიან კარგი, მაგრამ მიზნისკენ მიმავალ გზებში ფარული `ნაღმები~ არსებობს.
`ა~ ქვეპუნქტის თანახმად, `ნაერთი ბიუჯეტის ხარჯებისა და არაფინანსური აქტივების ზრდის მთლიანი მოცულობის შეფარდება მთლიან შიდა პროდუქტთან არა უმეტეს 30%~, ანუ მთავრობის მიერ გაწეული ხარჯები წელიწადში მშპ-ის 30%-ზე მეტი არ უნდა იყოს. ამ ჩანაწერით მთავრობა არ იმცირებს ხარჯის ვალდებულებას. მთავრობა ამბობს, რომ მთლიანი შიდა პროდუქტი რომ გაიზრდება, რამდენითაც გაიზრდება მშპ, იმდენით გავზრდი მე ხარჯსო; წესით, მთავრობის ხარჯების ზრდამ ვერ უნდა გაუსწროს ეკონომიკურ ზრდას, თუმცა აღნიშნული ჩანაწერი ნიშნავს, რომ პრაქტიკულად შეუძლია გაუსწროს.
კიდევ უფრო საინტერესოა ამავე მე-2 მუხლის მე 2 პუნქტი: `თუ საქართველოს პარლამენტის მიერ დამტკიცებული ბიუჯეტი არ შეესაბამება ამ მუხლის პირველი პუნქტის `ა~ ან/და `ბ~ ქვეპუნქტში აღნიშნულ ზღვარს ან/და ზღვრებს, საქართველოს მთავრობა ვალდებულია შეიმუშაოს და საქართველოს პარლამენტს დასამტკიცებლად წარუდგინოს შემდგომი ორი წლის ბიუჯეტების პარამეტრები, რომლებიც უნდა ითვალისწინებდეს მოცემულ პერიოდში ამ მუხლის პირველი პუნქტით დადგენილ ზღვრებში დაბრუნების გეგმას~. ანუ მთავრობას შეუძლია დაარღვიოს ეს ზღვარი. უბრალოდ, ასეთ შემთხვევაში უნდა წარადგინოს შემდგომი 2 წლის ბიუჯეტის პარამეტრები, რომლებითაც ეს სიტუაცია გამოსწორდება. ე.ი. შეუძლია ვალი აიღოს არა 3%, არამედ 8%; ოღონდ პირობა უნდა დადოს, რომ მომავალ წელს ფულს აღარ ისესხებს. რამდენად სანდო იქნება ეს პირობა? მოგეხსენებათ, შეერთებული შტატების ხელისუფლებაში ძალიან სერიოზულად განიხილება სახელმწიფო ვალის ზედა ზღვრის აწევაიმ მიზნით, რომ ქვეყანამ დეფოლტი არ გამოაცხადოს. სადაც ამერიკა მიდის დარღვევებზე, რატომ არ წავა ჩვენი მთავრობა?!
ამ მუხლის პირველი პუნქტის `ა~ ან/და `ბ~ ქვეპუნქტებში მოცემულ შეზღუდვებს ძალას უკარგავს მე-3 პუნქტი, სადაც წერია, რომ ბიუჯეტი შეიძლება დამტკიცდეს `ა~ და `ბ~ ქვეპუნქტებში მითითებულის გარეშე, თუ ქვეყანაში არის საომარი მდგომარეობა, საგანგებო მდგომარეობა, ან ეკონომიკური რეცესია. `ასეთი ჩანაწერები ამ კანონს უკარგავს იმ შეზღუდვის მექანიზმებს, რომლებიც თავიდან იყო გათვალისწინებული. ანუ იტყვის მთავრობა, რომ ეკონომიკური რეცესიაა და მე მჭირდება, ეს ჩვენი შეზღუდვები დავარღვიოო. ღმერთმა გვაშოროს საგანგებო მდგომარეობაც, საომარი მდგომარეობაც და რეცესიაც, მაგრამ მაკროეკონომიკური პოლიტიკა უნდა იყოს განსხვავებული იმისდა მიხედვით, რა ეკონომიკური სიტუაციაა. ამიტომ ეს ჩანაწერები სწორი გაკეთდა. ეს ამ შეზღუდვების გამოსწორების შესაძლებლობას იძლევა~, _ აცხადებს ნოდარ ხადური.
მე-4 მუხლში ზოგადად არის ლაპარაკი კაპიტალის მოძრაობის თავისუფლებაზე, მაგრამ აქ იმდენი შეზღუდვაა, რომ სრულ სურათს არ იძლევა. კონკრეტული კანონები არაა მითითებული, ამიტომ ადამიანი სხვადასხვა კანონებში უნდა `იქექებოდეს~, რომ რამე შეზღუდვები არ გამორჩეს.
ლაფსუსები და ზედმეტი მუხლები
თემურ კოპალეიშვილისთვის გაუგებარია, რატომ არის ეს კანონი ორგანული. თუ მხოლოდ იმიტომაა ორგანული, რომ მას ჰქონოდა უპირატესობა საგადასახადო კოდექსთან მიმართებაში, ეს უპირატესობა მაინც ექნებოდა თუნდაც იმიტომ, რომ კოდექსი ამ კანონზე უფრო ადრეა მიღებული. წინა კოდექსებში იყო ნორმა, რომ საგადასახადო კანონმდებლობასთან მიმართებაში საგადასახადო კოდექსს ჰქონდა უპირატესობა ნებისმიერი სხვა კანონის მიმართ. მაგრამ ამ კოდექსში, რომელიც 1 იანვრიდან ამოქმედდა, ეს ნორმა არ არის; ესე იგი, კოდექსი ჩვეულებრივ კანონად გადაიქცა და თუ, დავუშვათ, საგადასახადო საკითხებზე სულ სხვა კანონში რამე ნორმა აისახება, იმ ნორმას ექნება უპირატესობა კოდექსთან მიმართებაში, რაც, რასაკვირველია, სრული უაზრობაა და რაც მთავარია, დაბეგვრის ერთ-ერთი ძირითადი პრინციპის, იურიდიული პრინციპის დარღვევაა.
კოპალეიშვილის შეფასებით, ეს კანონი არის ძალიან დაბალი პროფესიონალიზმის მაჩვენებელი იმ პირებისა, რომლებიც მასზე მუშაობდნენ.
ჯერ ერთი, ეს კანონი ვრცელდება არა ყველა გადასახადზე, არამედ საერთო სახელმწიფოებრივ გადასახადებზე, გარდა აქციზისა; ანუ ვრცელდება საშემოსავლო, მოგების, დამატებული ღირებულების (დღგ), იმპორტის გადასახადებზე. შეგახსენებთ, რომ პროექტის პირველ რედაქციაში ეწერა `საბაჟო გადასახადი~, რაც ქართულად სწორი ცნებაა და მაშინ კოპალეიშვილსგაუხარდა, იქნებ, კოდექსში `იმპორტის გადასახადი~ რომ წერია, იქაც `საბაჟო გადასახადი~ ჩაწერონო. მაგრამ სამწუხაროდ ასე არ მოხდა.
კოპალეიშვილი ყურადღებას ამახვილებს პირველი მუხლის მე-2 პუნქტზე, სადაც წერია, რომ ამ კანონის ამოქმედების თარიღისათვის საქართველოს საგადასახადო კოდექსით გათვალისწინებული საერთო-სახელმწიფოებრივი გადასახადებია: საშემოსავლო გადასახადი, მოგების გადასახადი, დამატებული ღირებულების გადასახადი (დღგ), იმპორტის გადასახადი და აქციზი. ე.ი. დღეს მიღებულ კანონში წერია, რომ ამ კანონის ამოქმედების თარიღისათვის, ანუ 2014 წლის 1 იანვრისთვის, კოდექსით ეს არის გათვალისწინებულიო! ეს დროში ასეა?! რომ დაწერონ, კოდექსში ასე ეწერებაო, მაშინ ქართულად მაინც იქნება დაწერილი, თუმცა იურიდიულად მაინც გაუგებარი იქნება. ეს კანონი პარლამენტს არ უკრძალავს და ვერც აუკრძალავს, რომ მანამდე შეცვალოს რამე. ამდენად ეს იურიდიული ლაფსუსი და ქართული ენის ლაფსუსიც არის. ეს პუნქტი მხოლოდ დეკლარაციაა, არაფერი არ წერია მასში!
მე-3 პუნქტში ლაპარაკია იმაზე, რომ მოქალაქეთა მონაწილეობა არ ეხება ქონების გადასახადის განაკვეთების დადგენას. ეს ჩანაწერიც აბსოლუტურად ზედმეტია, ვინაიდან თავში წერია, რომ ეხება მხოლოდ საერთო სახელმწიფოებრივ გადასახადებს, გარდა აქციზისა. ქონების გადასახადი კი ადგილობრივი გადასახადია და ამ კანონიდან ავტომატურად ამოვარდა.
ასევე ზედმეტია მე-2 მუხლის მე-4 პუნქტი: `სახელმწიფო, ავტონომიური რესპუბლიკებისა და ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულების ბიუჯეტები უნდა დაიგეგმოს პროგრამულ საფუძველზე, მიზნებისა და ამოცანების შესაბამისად~. ეს აბსოლუტური დეკლარაციაა და არაფერს ამბობს ისეთს, რაც არ წერია საბიუჯეტო კოდექსში. როგორ უნდა დაიგეგმოს ბიუჯეტი, ეს კოდექსში წერია.
კოპალეიშვილის აზრით, ამ კანონის მიზნისთვის აბსოლუტურად არაფრის მთქმელია მე-3 მუხლი (ბიუჯეტის უნივერსალობის პრინციპი). ბიუჯეტის უნივერსალობის პრინციპი კოდექსში არის ჩაწერილი და ერთ-ერთია იმ პრინციპებიდან, რომლებზეც საერთოდ ბიუჯეტი იგება. ეს ეხება არა მარტო სახელმწიფო ბიუჯეტს, არამედ ადგილობრივ ბიუჯეტებსაც და ავტონომიური რესპუბლიკების ბიუჯეტებსაც. გაუგებარია, აქ რატომ არის გამოყოფილი მარტო უნივერსალობა და რატომ არ წერია სხვა, მაგალითად, ბიუჯეტის დამოუკიდებლობის პრინციპი?! აიღეს და ჩაწერეს უნივერსალობის პრინციპი, ანუ გადასახადიდან მიღებული შემოსავალი არ შეიძლება რამე კონკრეტული მიზნისთვის იყოს მიმართული, მას უნივერსალური დანიშნულება უნდა ჰქონდესო. ჯერ ერთი, რატომ არის ეს მაინც და მაინც ასე? მიზნობრივი გადასახადი არ შეიძლება რომ იყოს? მაგალითად, სოციალური გადასახადი მთელ მსოფლიოში არის მიზნობრივიგადასახადი, მიდის სოციალური მიზნების დასაფინანსებლად. ჩვენ გავაუქმეთ სოციალური გადასახადი, საშემოსავლოსთან გავაერთიანეთ. ხომ შეიძლება საფინანსო სისტემაში მოვიდეს ისეთი ადამიანი, რომელიც იტყვის, რომ სოციალური გადასახადი უნდა იყოს ცალკე, პარლამენტმაც დაუჭიროს მხარი და შემოიღოს. მთელ რიგ ქვეყნებში არის საგზაო ფონდები, რომლებშიც სპეციალურად მიიმართება გადასახადები. მაგალითად, შეერთებულ შტატებში ბენზინიდან მიღებული გადასახადების გარკვეული ნაწილი გზების რეაბილიტაციაზე მიიმართება.
არაპროფესიონალიზმის სრული გამოხატულებაა პირველი მუხლის პირველი პუნქტის `ბ~ ქვეპუნქტი: `საერთო-სახელმწიფოებრივი გადასახადის ახალი სახის შემოღებად ან ზღვრული განაკვეთის გაზრდად არ ჩაითვლება გადასახადის შემოღება ან ცვლილება, რომელიც არსებული გადასახადის ალტერნატივაა ან ანაცვლებს მას და ამავე დროს არ ზრდის საგადასახადო ტვირთს. საერთო”სახელმწიფოებრივი გადასახადის ახალი სახის შემოღებად ან ზღვრული განაკვეთის გაზრდად არ ჩაითვლება აგრეთვე გადასახადის სახის მიხედვით არსებული ზღვრული განაკვეთის ფარგლებში გადასახადის განაკვეთის ცვლილება~. საქმე ისაა, რომ კოდექსში ზღვრული განაკვეთი ნახსენებია მხოლოდ და მხოლოდ ადგილობრივი გადასახადისთვის. საერთო სახელმწიფოებრივ გადასახადებს ზღვრული განაკვეთი საერთოდ არა აქვს, არც მაქსიმალური ზღვარი აქვს და არც მინიმალური. აქ განაკვეთი ზუსტადაა განსაზღვრული. მაგალითად, მოგების გადასახადის განაკვეთი არის 15%.
მოსაკრებლებშიც გვაქვს საერთო `სახელმწიფოებრივი მოსაკრებლები და ადგილობრივი მოსაკრებლები. კოპალეიშვილი შეგვახსენებს, საერთოდ რატომ გაჩნდა ტერმინი `ზღვარი~. თავის დროზე, როცა პარლამენტში 1997 წლის კოდექსის პროექტი შევიდა, მაშინ ადგილობრივი გადასახადები საერთოდ არ იყო. ამავე დროს, კონსტიტუციაში ეწერა, რომ გადასახადისა და მოსაკრებელის ოდენობა აუცილებლად კანონით უნდა დადგინდეს. ამიტომ ადგილობრივ გადასახადს ვეღარ შემოვიღებდით, თუ გვექნებოდა კოდექსი, რომელშიც ადგილობრივი გადასახადი არ იქნებოდა. ე.ი. ადგილობრივი გადასახადისთვის კანონი გვჭირდებოდა და კანონი იყო კოდექსი. მაშინ ასეთი მეთოდი გამოინახა, რომ ადგილობრივ გადასახადებზე ზღვრული განაკვეთები იქნა შემოღებული, რათა ადგილობრივ ხელისუფლებას ადგილობრივი გადასახადები ამ ზღვრული განაკვეთების ფარგლებში განესაზღვრა. ტერმინი `ზღვრული~ მაშინ შემოვიდა, ისიც მხოლოდ ადგილობრივი გადასახადისთვის.
ექსპერტის აზრით, ამის დამწერს ყური აქვს მოკრული, რომ გადასახადებში რაღაცა ზღვრული განაკვეთები არსებობს და ფიქრობს – ის ყველა გადასახადისთვის შეიძლება იქნას გამოყენებული. მით უმეტეს, ამ ზღვრული განაკვეთის პარალელურად ახალ კოდექსში უკვე გაჩნდა საბაზისო განაკვეთიც, რომელსაც ასევე ადგილობრივ გადასახადებზე მთავრობა აწესებს ზღვრული განაკვეთების ფარგლებში. რაც შეეხება საერთო სახელმწიფოებრივ გადასახადებს, აქ არავითარ ზღვარზე ლაპარაკი არ არის. ვინაიდან ეს კანონი ადგილობრივ გადასახადებს და ქონების გადასახადს საერთოდ არ ეხება, ამიტომ ზედმეტია აქ ამ ტერმინის გამოყენება. არავის უფლება არა აქვს, ზღვარი გაზარდოს თუ შეამციროს, _ ზღვარი არ არის და როგორ ექნება ამის უფლება?!
ამ კანონში ჯერ გადასახადებზე გაჩნდა ზღვრები, ახლა მე-2 მუხლით მაკროეკონომიკური პარამეტრების ზღვრები დადგინდა! თუ მხოლოდ ამ 2 პარამეტრზე (ვალის რაოდენობასა და დეფიციტზე) ვლაპარაკობთ, არ უნდა ეწეროს ზოგადად მაკროეკონომიკური, რადგან მაკროეკონომიკური პარამეტრი არის ძალიან ბევრი სხვა რამეც, მაგალითად, მთლიანი შიდა პროდუქტი. რა, მშპ-ზე ზღვარი უნდა დავადგინოთ?! ალბათ, ‘ზოგიერთი მაკროეკონომიკური პარამეტრი~ უნდა ეწეროს და ყველა მაკროეკონომიკურ პარამეტრზე არ უნდა იყოს ლაპარაკი. ახლა თვითონ ეს ზღვრები ვნახოთ. `ა) ნაერთი ბიუჯეტის ხარჯებისა და არაფინანსური აქტივების ზრდის მთლიანი მოცულობის შეფარდება მთლიან შიდა პროდუქტთან არა უმეტეს 30%~ უნდა იყოსო. კი ბატონო, მაგრამ აქ რამე ახალია? ვის ვზღუდავთ ამით? თუ ხელისუფლება საკუთარ თავს იზღუდავს, შეიზღუდოს, მაგრამ რა აუცილებელია ამისთვის კანონი მიიღოს, მით უმეტეს წერს, რომ ეს არ ამოქმედდება იმ შემთხვევაში, თუ ომი დაიწყო, ან კიდევ რაღაცა იქნა! ე.ი. თუ რაღაც საჭიროება გახდა, მაშინ ეს შეიძლება შეიცვალოს. მაშინ რა აზრი აქვს ამ ჩანაწერს?! მთელი ეს კანონი დეკლარაციაა და ასეა აქაც: `ბ~ ქვეპუნქტი გვეუბნება, `ნაერთი ბიუჯეტის დეფიციტის შეფარდება მთლიან შიდა პროდუქტთან არა უმეტეს 3%~ უნდა იყოსო და მერე წერია: `2. თუ საქართველოს პარლამენტის მიერ დამტკიცებული ბიუჯეტი არ შეესაბამება ამ მუხლის პირველი პუნქტის `ა~ ან/და `ბ~ ქვეპუნქტში აღნიშნულ ზღვარს ან/და ზღვრებს, საქართველოს მთავრობა ვალდებულია შეიმუშაოს და საქართველოს პარლამენტს დასამტკიცებლად წარუდგინოს შემდგომი ორი წლის ბიუჯეტების პარამეტრები, რომლებიც უნდა ითვალისწინებდეს მოცემულ პერიოდში ამ მუხლის პირველი პუნქტით დადგენილ ზღვრებში დაბრუნების გეგმას~. ე.ი. ის ჩანაწერი, რომ მთლიან შიდა პროდუქტთან არა უმეტეს 30% უნდა იყოსო, თურმე შეიძლება დაირღვეს და მერე მთავრობამ ორწლიანი გეგმა უნდა შეადგინოს, რომ ამ პარამეტრებზე როგორმე დაბრუნდეს. მაშინ რა აზრი აქვს იმ ჩანაწერს, წეღან რომ ვლაპარაკობდით?! ანუ ეს არის ცუდი პირობა.
ახლა ვნახოთ, რა არის ნაერთი ბიუჯეტის დეფიციტი. ნაერთი ბიუჯეტი არის სახელმწიფო ბიუჯეტის, ავტონომიური რესპუბლიკების ბიუჯეტებისა და ადგილობრივი ბიუჯეტების ჯამი. 2009 წელს მიღებულ საბიუჯეტო კოდექსამდე, ჩვენ გვქონდა ნორმა, რომადგილობრივი ბიუჯეტი არ შეიძლებოდა დეფიციტური ყოფილიყო. დღეს ეს ჩანაწერი არ არის. უფრო მეტიც: დეფიციტური შეიძლება იყოს ავტონომიური რესპუბლიკის ბიუჯეტიც, ადგილობრივი ბიუჯეტიც და სახელმწიფო ბიუჯეტიც. შესაბამისად, თუ მათ შევკრებთ, ნაერთი ბიუჯეტიც დეფიციტური გამოგვივა. ანუ ნორმა დაირღვა და კანონი ავალებს მთავრობას, რომ მან სახელმწიფო ბიუჯეტი შეცვალოს. არადა, იქნებ ეს დეფიციტურობა ადგილობრივი ბიუჯეტების არასწორი დაგეგმვით არის გამოწვეული და რატომ უნდა შეიცვალოს მაინც და მაინც სახელმწიფო ბიუჯეტი?! გარდა ამისა, ნაერთი ბიუჯეტი ჩვენ გვექნება გაცილებით უფრო გვიან, ვიდრე სახელმწიფო ბიუჯეტია, როცა დამტკიცდება ადგილობრივი და ავტონომიური რესპუბლიკების ბიუჯეტები. ადგილობრივი ბიუჯეტები მანამ ვერ დამტკიცდება, სანამ იქ სახელმწიფო ბიუჯეტიდან ტრანსფერები არ წავა. მერე რომელიმე ადგილობრივი თვითმმართველობა იტყვის: ჩემი ბიუჯეტი იმიტომ არის დეფიციტური, რომ სახელმწიფომ სათანადო რესურსი არ მომცაო და ამაზე კამათი დაიწყება. კოპალეიშვილს არაკორექტულად მიაჩნია ჩანაწერი კანონში, რომ ნაერთი ბიუჯეტის დეფიციტი არ უნდა იყოს ასეთი. მისი აზრით, თუ მთელ პასუხისმგებლობას სახელმწიფო ბიუჯეტს ვაკისრებთ, მაშინ სახელმწიფო ბიუჯეტის დეფიციტურობის დონე შეეზღუდათ. ეს აბსოლუტურად გასაგები და მისაღები იქნებოდა.
მე-2 მუხლის მე-3 პუნქტის თანახმად, `საქართველოს პარლამენტის მიერ ამ მუხლის პირველი პუნქტის `ა~ ან/და `ბ~ ქვეპუნქტში აღნიშნული ზღვრის ან/და ზღვრების შეუსაბამო ბიუჯეტის დამტკიცება შეიძლება მხოლოდ იმ შემთხვევაში, თუ მიმდინარე წლის ბიუჯეტი ამ ზღვრის/ზღვრების შესაბამისი იყო, გარდა საგანგებო ან საომარი მდგომარეობისა ან/და ეკონომიკური რეცესიისა~. ვიმეორებთ, როდესაც ეს ბიუჯეტი მტკიცდება, მაშინ ნაერთი ბიუჯეტი არა გვაქვს და აქ წერია: არ შეიძლება ამის შეუსაბამო ბიუჯეტის დამტკიცებაო. ე.ი. სახელმწიფო ბიუჯეტი არ შეიძლება დაამტკიცო, თუ ნაერთი ბიუჯეტი, რომელიც ჯერ არა გაქვს, იქნება ცუდი! ანუ მე-2 მუხლის მე-3 და 1-ლი პუნქტები ერთმანეთს ეწინააღმდეგება.
რა მიზანი აქვს ამ კანონს
თუ მიზანი არის ის, რომ ჩვენი საგადასახადო კანონმდებლობა სტაბილური გახადოს, საგადასახადო კანონმდებლობაზე მომუშავე სპეციალისტებს ეს დიდი ხანია უნდათ და ვერ მიაღწიეს ასეთი ჩანაწერის გაკეთებას, რომელიც არის ძალიან ბევრი ქვეყნის კანონებში, რომ საგადასახადო კანონმდებლობის ცვლილება შეიძლება ამოქმედდეს მხოლოდ ახალი საფინანსო წლის დაწყებიდან.
კოპალეიშვილის თქმით, გარდა ამ კანონისა, არ არსებობს სხვა კანონი, რომელიც 2,5 წლის შემდეგ შედის ძალაში. 2014 წლის 1 იანვრისათვის ქვეყანაშიხელისუფლება შეიძლება იგივე დარჩეს, მაგრამ ხომ შეიძლება შეიცვალოს? ე.ი. ეს ხელისუფლება ამ კანონით გარკვეულ პრობლემებს უქმნის მომავალ ხელისუფლებას და თავის თავსაც, თუ ის დარჩება, იმიტომ რომ რეფერენდუმი ძალიან რთული განსახორციელებელი იქნება. თუმცა, ასეთ შემთხვევაში კანონის პირველი მუხლის მე-6 პუნქტის საფუძველზე მთავრობა 3 წლით გაზრდის გადასახადს, თანაც აქ შეზღუდვა არ არის და იმდენჯერ მოითხოვს, რამდენჯერაც მოისურვებს.
სხვათა შორის, პროექტის პირველ რედაქციაში ეს 3 წელი არ იდო, მერე შეატყვეს, რომ მთავრობას თვითონ შეექმნება პრობლემა, როდესაც გადასახადის მომატება მოუნდება და ვერ მოუმატებს. ამიტომ ნახეს გამოსავალი.
კოპალეიშვილის აზრით, ამ სამმა წელმა ეს კანონი მთლიანად გააუქმა! თანაც, მოგეხსენებათ, კონსტიტუციის ახალი ცვლილებებით მთავრობას როგორი უფლებები აქვს, ეს კანონი მისთვის არაფერს ნიშნავს.
ასევე საინტერესოა, რომ პროექტის პირველი რედაქციით რეფერენდუმის დანიშვნის ინიცირების უფლება ჰქონდა მხოლოდ პრეზიდენტს და უკვე შემდეგ შესული ცვლილების შედეგად აქვს მხოლოდ მთავრობას. ეს იმიტომ, რომ კონსტიტუციაში შევიდა ცვლილებები, რომლის თანახმადაც მთავრობა გახდა უფრო ქმედითი ორგანო, ვიდრე დღეს არის.
`გაუგებარია, სართოდ, რა დანიშნულება აქვს ამ კანონს. ახლა რომ არჩევნები ტარდებოდეს, ვიტყოდი, რომ რომელიმე პოლიტიკური ორგანიზაციის წინასაარჩევნო პროგრამაა. არადა, საპრეზიდენტო არჩევნები ცოტა შორსაა. გაისად საპარლამენტო არჩევნები კი არის, მაგრამ ხელისუფლება აცხადებს, რომ ამ კანონს 2014 წლამდე არ აამუშავებს.
რამდენიმე მუხლი, პროექტში რომ იყო, კანონში აღარაა, ამოღებულია და კარგია, რომ ამოიღეს; არ ვიცი, ჩვენი კრიტიკული შენიშვნები გაითვალისწინეს, თუ სხვამაც უთხრა მათ ეს შენიშვნები და გაითვალისწინეს, ძალიან კარგია, რომ გაითვალისწინეს. ესეც რომ გაეთვალისწინებინათ, რასაც ახლა ჩვენ ვლაპარაკობთ, ძალიან კარგი იქნებოდა. უბრალოდ, ამ კანონს არ მიიღებდნენ და დამთავრდებოდა!
მე არ ვიცი, ასეთი კანონები რას აძლევს. ისევ სერგო ჯორბენაძის ხატოვან გამონათქვამს მოვიყვანთ: კანონი უნდა იყოს ისეთი ნორმატიული აქტი, რომლის დარღვევა შესაძლებელია; წინააღმდეგ შემთხვევაში ეს არის დეკლარაციული ხასიათის დოკუმენტი, არაფერ ვალდებულებას არ წარმოშობს და ამიტომ ვერ დავარღვევო. ამ კანონის დარღვევა შეუძლებელია; განსაკუთრებით შეუძლებელია 2,5 წლის განმავლობაში, სანამ ის არ ამოქმედდება. ვერავინ ვერ დაარღვევს მას 2,5 წლის განმავლობაში, ხოლო 2,5 წლის შემდეგ იქნება თუ არა ეს კანონი საერთოდ, ეს კიდევ საკითხავია~, _ დაასკვნის თემურ კოპალეიშვილი.
რატომ უნდა ამოქმედდეს ეს კანონი 2013 წლის 31 დეკემბრიდან და არა გამოქვეყნებისთანავე, ან 2012 წლის 1 იანვრიდან? ნოდარ ხადურის აზრით, კანონი იმიტომ უნდა ამოქმედდეს მიღებიდან 2,5 წლის და ინიცირებიდან 4 წლის შემდეგ, რომ პოლიტიკური ციკლის დასრულებას ელოდება. იგივე ითქმის იმაზეც, რომ კანონპროექტის პირველი რედაქციით რეფერენდუმის ინიცირების უფლება მხოლოდ პრეზიდენტს უნდა ჰქონოდა; შემდეგ შეიცვალა და ეს უფლება მთავრობას მიენიჭა. მოგეხსენებათ, კონსტიტუციაში შეტანილი ცვლილებების შესაბამისად, საქართველოში 2013 წლის შემდეგ ქვეყნის ყველაზე გავლენიანი ფიგურა მთავრობის თავმჯდომარე იქნება. პრეზიდენტის ფუნქციების დიდი ნაწილი პარლამენტში გადადის, პარლამენტი დააკომპლექტებს მთავრობას და მთავრობის ხელმძღვანელი იქნება პირველი პირი. პრეზიდენტს წარმომადგენლობითი და უფრო შეზღუდული ფუნქციები რჩება. უფრო ქმედითი ორგანო იქნება მთავრობა და მთავრობის ხელმძღვანელი.
დალი ჩიკვაიძე
